Les monarchies d’Europe : reliques d’un passé révolu ou gages d’équilibre dans un continent divisé ?

Dans l’Europe occidentale tourmentée et divisée de ce début de XXIe siècle, les monarchies, synonymes d’absolutisme par le passé, mais ancrées dans l’histoire et la culture de leur pays, peuvent-elles être symboles d’unité et d’équilibre pour chacune de ces démocraties ? Il y a plus de vingt-cinq ans, le Dictionnaire constitutionnel, publié sous la direction d’Olivier Duhamel et Yves Mény, rappelait cette évidence : « Le titre de roi est conféré à l’époque contemporaine au chef d’État qui tient sa fonction par le procédé de l’hérédité ; il est synonyme de monarque, même si l’expression peut aussi désigner ceux qui portent un titre de prince ou de grand-duc ». Ce constat technique reste d’actualité. En matière monarchique, et mis à part la période d’interrègne, « le mort saisit le vif ». La continuité fait figure de dogme. « Le roi est mort, vive le roi ». La stabilité de l’État et des institutions ne saurait être compromise par le décès du titulaire de la fonction royale. Au prince héritier de prendre sans tergiverser la relève.

Quel cadre privilégier pour ouvrir une réflexion sur la monarchie ? Le temps…

Il faut se situer dans la société politique d’aujourd’hui. En laissant aux historiens le soin d’établir le bilan de Charles-Quint, de Louis XIV ou de Frédéric II. Et de disserter sur les mérites et défauts de Louis-Philippe, de Victoria ou d’Albert Ier. Il faut être de son temps. Aux côtés d’Henri, de Willem-Alexander ou de Felipe VI. Non seulement parce qu’il ne sert à rien de cultiver la nostalgie, mais parce que la société dans laquelle ceux-ci sont à l’œuvre n’est plus celle de leurs prédécesseurs, si prestigieux soient-ils. À l’heure actuelle, la monarchie s’inscrit dans un ensemble constitutionnel dont elle n’est qu’un des éléments. Pas nécessairement le plus important. Les évolutions les plus récentes contribuent à délimiter de manière stricte – pour ne pas écrire : étroite – les pouvoirs ou, plus exactement, les fonctions qui reviennent au roi. Et à réduire la part d’influence qu’il pourrait exercer dans la vie de l’État. L’espace… Il faut faire le choix de l’Europe. Nous ne sommes ni en Afrique, ni en Asie, ni au Moyen-Orient. Au cœur du continent, sept États membres de l’Union disposent d’un roi ou d’une reine, d’un grand-duc ou d’une grande-duchesse : la Belgique, le Danemark, l’Espagne, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède. Un autre État pourvu d’un régime monarchique participe à l’Espace économique européen ; il est aussi partenaire de Schengen. Il s’agit de la Norvège. Et aux marches de l’Europe, Monaco et le Liechtenstein. La référence européenne est politique autant que géographique. L’Union impose sa marque. Traité après traité, tous les États membres – monarchies ou républiques – ont consenti à son profit des restrictions significatives de souveraineté. Y compris dans les domaines dits de « politique régalienne ». La jurisprudence volontiers unificatrice de la Cour de justice a fait le reste. Le résultat ne s’est pas fait attendre. Les rois d’Europe ne fréquentent pas les institutions européennes. Pas même le Conseil européen, cette conférence qui réunit pourtant, à Bruxelles ou ailleurs, les chefs d’État et de gouvernement. Qu’iraient-ils faire dans cette galère, quel discours seraient-ils habilités à tenir dans ce haut lieu de la politique communautaire ? De quelle marge de négociation pourraient-ils bénéficier ? Il est superflu d’ajouter que la monarchie présente, dans chacun des sept pays, des traits spécifiques. L’histoire, la culture, le régime politique, la complexité du pays – indépendamment même de la personnalité des rois et reines concernés – le veulent ainsi. Buckingham n’est pas l’Escorial. Il n’y a pas un modèle passe-partout de « monarchie européenne ». Ni au nord (les monarchies dites « scandinaves »), ni au sud. Il est plus exact de parler des « monarchies d’Europe ». Le pluriel est significatif. Il n’est pas près de s’effacer. Le décalage grandissant entre apparat, droit et pratique En matière monarchique, il y a lieu de confronter en permanence les objets et les textes avec les réalités. Il ne faut pas hésiter à souligner le décalage qui se creuse entre eux. Les objets ? Aujourd’hui encore, certaines dynasties aiment à se mouvoir dans un décor qui est censé illustrer, dans tous les sens du terme, la fonction exercée. Le trône, le sceptre, la couronne… Sans oublier le manteau d’hermine ou le carrosse doré. Tous éléments présentés en grande pompe lors de cérémonies significatives, comme celles de l’avènement du monarque ou du « discours du trône ». Une presse spécialisée fait grand cas des images recueillies lors de ces événements hauts en couleur. Ailleurs, ces objets ont perdu leur signification concrète. Inutile d’en chercher la trace dans les greniers ou les caves des édifices dont le roi et sa famille ont l’usage. Ce ne sont plus que des éléments de langage. La « succession au trône », pour ne prendre que cet exemple, s’organise sans qu’un siège particulier ne soit établi dans une pièce du palais royal et sans que le nouveau chef d’État ne doive ceindre un ornement particulier ; quant au sceptre, il reste un élément d’héraldique sans devenir le « bâton » que le roi devrait brandir en quelques circonstances. Ces habitudes vont de pair avec un assouplissement et une laïcisation des rituels de cour. Les textes ? Il se peut qu’ils n’existent, comme au Royaume-Uni, que de manière embryonnaire et qu’ils se parent alors de commentaires qui visent, sur la base des traditions et des doctrines, à façonner de manière durable – pour ne pas dire immuable – les contours de l’institution monarchique. Il se peut aussi que, comme en Belgique ou au Luxembourg, les documents officiels aient été conçus au XIXe siècle, soit à une époque où la première Constitution du nouvel État voyait le jour. Pris à la lettre, ils magnifient le rôle du roi. Ils font l’inventaire de ses multiples responsabilités. Interprétés à la lumière d’autres dispositions constitutionnelles, notamment celle qui veut que « le roi n’agit jamais seul », ni dans ces domaines ni en d’autres, ils invitent à pratiquer une lecture moins enthousiaste. La panoplie des attributs de la « puissance souveraine » ou de la « prérogative » du chef de l’État, comme le Luxembourg persiste à le dire, se réduit alors comme peau de chagrin. Les textes énoncent des consignes de prudence plutôt que des exhortations à intervenir. Autrement dit, attention aux contre-sens flagrants que peut inspirer la lecture littérale de dispositions isolées de la Constitution, surtout si la rédaction originelle commence à dater. Des constitutions plus récentes, comme en Espagne ou aux Pays-Bas, se sont attachées, parfois laborieusement, à trouver les mots justes qui aident à dissiper ces ambiguïtés. Le seing du roi et les autres fonctions officielles Des constitutions modernes persistent à énumérer les attributions que le roi doit effectivement exercer – sanctionner la loi, nommer les ministres, conclure les traités, battre monnaie, exercer la grâce… Ces fonctions officielles ne sauraient être négligées au prétexte qu’elles seraient assumées de facto par le gouvernement et sous sa seule responsabilité. L’une des plus significatives réside dans l’obligation faite au roi d’apposer sa signature (le « seing »), assortie de celle d’un ministre (le « contreseing ») au bas d’un ensemble d’actes qui présentent une importance politique et juridique non négligeable. Ainsi la nomination d’un ministre, d’un fonctionnaire ou d’un magistrat désigné par le roi ne saurait être tenue pour valable si elle ne fait pas l’objet d’un document qu’il signe. La loi votée par une ou deux assemblées parlementaires ne saurait exister par elle-même ; elle doit être sanctionnée en haut lieu. La signature est une condition, pas seulement de validité mais d’existence de l’acte accompli. Une question disputée revient à savoir si le roi dispose, en ces instants officiels, d’un certain pouvoir d’appréciation et d’un réel pouvoir d’influence. Irait-il jusqu’à détenir, en compagnie du gouvernement ou à son encontre, un pouvoir de codécision – qui pourrait l’amener à utiliser un droit de veto effectif – ou doit-il se contenter, en l’occurrence, d’être le « notaire de la Nation » et de prendre acte de ses préoccupations – justifiées ou non – ?

Deux réponses différentes ont été apportées à cette question essentielle. D’un côté, la Belgique a examiné le dossier de l’avortement. À cette occasion, le Roi n’a pas manqué de faire connaître son point de vue (30 mars 1990). Dans une lettre adressée au Premier ministre et publiée avec l’aval de ce dernier, Baudouin observe notamment que, dans un régime parlementaire, il ne revient pas au chef de l’État de s’opposer de son propre mouvement à la volonté que les deux chambres législatives auraient exprimée et que le gouvernement aurait accueillie favorablement.

Compte tenu de ce commentaire avisé, le droit du roi de sanctionner les lois – droit qu’il n’exerce évidemment qu’avec le concours d’un ministre – n’a été ni amendé, ni supprimé. Il est entendu qu’en cas de désaccord entre le roi et le ministre, c’est la volonté du second qui doit l’emporter, puisqu’il est seul habilité à rendre compte de ses agissements devant la représentation nationale. D’un autre côté, au Luxembourg, le Grand-Duc Henri a fait savoir, dans le dossier de l’euthanasie et de l’assistance au suicide, qu’il ne sanctionnerait pas une loi qui aurait pour objet d’autoriser ces pratiques médicales. Le gouvernement a pris les devants. La Constitution luxembourgeoise a été révisée sur-le-champ. Une solution radicale a été retenue. La procédure d’approbation des lois par le chef de l’État a été purement et simplement supprimée (12 mars 2009).

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