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Monaco, « monarchie présidentielle »

La Principauté de Monaco est la seule monarchie du continent européen (avec, dans une moindre mesure, le Liechtenstein) où le souverain ne fait pas que régner, il gouverne également. Quelle est précisément l’étendue de ses pouvoirs et fonctions ?

J.-B. d’Onorio : Effectivement, sur les onze États monarchiques actuellement en vigueur en Europe (Andorre, Belgique, Danemark, Espagne, Liechtenstein, Luxembourg, Monaco, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède, sans compter l’État de la Cité du Vatican en raison de son statut incomparable), la Principauté de Monaco est vraiment la seule à ne pas être régie par une monarchie parlementaire où le monarque a un rôle davantage représentatif qu’exécutif. Car, à la différence de ses homologues continentaux, le souverain monégasque demeure non seulement la source des trois pouvoirs (exécutif, législatif et judiciaire), mais il exerce réellement le pouvoir exécutif par son ministre d’État et son gouvernement qui relèvent de son autorité directe pour appliquer sa politique. Il partage aussi le pouvoir constituant et le pouvoir législatif avec les membres du Conseil national directement élus par le peuple, et il délègue entièrement l’exercice du pouvoir judiciaire aux cours et tribunaux qui rendent la justice en son nom mais aussi en toute indépendance. Le prince garde la haute main sur les relations diplomatiques de son État, qu’il représente sur la scène internationale. C’est ainsi que la souveraineté princière est régulée par la Constitution selon un modèle de coopération institutionnelle si parfaitement équilibrée que personne ne le remet en cause. Monaco est donc un régime constitutionnel de type présidentiel et non parlementaire puisque le gouvernement nommé par le prince est politiquement responsable devant lui et non devant le Conseil national, qui ne peut le renverser. Nombre d’éléments de la modernité démocratique y ont été intégrés depuis plus d’un siècle mais, il faut le souligner, toujours à l’initiative des princes eux-mêmes, qui ont su anticiper sur les signes des temps. C’est dire que la Couronne monégasque est marquée par une singularité qui se situe aux antipodes d’un pouvoir autocratique qui n’est d’ailleurs plus d’actualité aujourd’hui en Occident.

Depuis sept siècles, le pouvoir héréditaire est aux mains de la famille Grimaldi, ce qui en fait l’une des plus anciennes familles régnantes au monde en ligne directe et, si ses institutions ont été modernisées, la population reste assez peu représentée dans la vie politique. Comment monarchie et démocratie s’articulent-elles dans la Principauté ?

Le peuple monégasque est au contraire très bien représenté dans la vie politique puisque, tous les quatre ans, il élit démocratiquement, comme partout ailleurs en Europe, ses représentants au Conseil communal de la Mairie de Monaco et, tous les cinq ans, il désigne pareillement ses représentants au Conseil national qui est l’équivalent des parlements des autres États. Cette assemblée tient une grande place dans la vie politique – très animée – de la Principauté, puisqu’il lui revient de voter les lois dont la promulgation est assurée par le prince qui, selon la Constitution, dispose toutefois d’un droit de veto. Mais il convient de noter que ce droit constitutionnel, comme celui de dissolution du Conseil national, reste très exceptionnel car l’un comme l’autre n’a plus été exercé par le souverain depuis plus d’un demi-siècle. Certes, le droit de vote aux élections nationales et municipales n’est reconnu qu’aux nationaux et non aux résidents étrangers, qui sont pourtant majoritaires en Principauté mais, comme il est partout de règle, c’est la nationalité qui conditionne le suffrage politique… et qui permet surtout aux Monégasques de rester maîtres chez eux et de leur destinée ! Pour autant, les élus monégasques veillent aussi aux intérêts des « enfants du pays » (pour la plupart, des Français nés et résidant à Monaco, parfois depuis plusieurs générations) et des citoyens étrangers titulaires d’un droit de séjour. Dans l’accomplissement de la fonction législative, les élus du Conseil national ont quasiment les mêmes attributions que les députés des autres États environnants, notamment le droit d’amendement des projets de loi que le gouvernement soumet à leurs libres délibérations. Bien que non parlementaire, ce régime contient des aspects plus démocratiques qu’ailleurs car, à la différence de la France, par exemple, le pouvoir exécutif ne peut s’opposer aux amendements de l’assemblée législative. Précisons enfin que, si le prince n’est évidemment pas élu par son peuple, la fonction monarchique n’a jamais été remise en cause, même dans les périodes de tension qui ont pu surgir dans le passé durant la première moitié du XXsiècle. À Monaco, c’est une famille qui a été choisie à l’origine comme dynastie pour gouverner le pays. Il faut croire que ce choix fut le bon puisqu’il a été confirmé sans discontinuité par sept siècles de générations successives, ce qui est déjà en soi un phénomène extraordinaire de légitimité qui vaut et surpasse largement toutes les combinaisons électorales. Sans tenir son pouvoir des urnes mais de l’histoire (et « par la grâce de Dieu »), le souverain monégasque occupe, de surcroît, dans le cœur de ses sujets une place privilégiée dont s’accommoderaient bien d’autres chefs d’État élus au suffrage universel…

Plus petit État au monde après le Vatican, la cité-État est enserrée dans le territoire de la République française, qui conserve une emprise institutionnelle certaine. Dans quelle mesure les princes monégasques ont-ils contribué à préserver la souveraineté du Rocher ?

Toute l’histoire politique de Monaco a été une quête continuelle d’affirmation de sa souveraineté et de son indépendance par rapport à ses voisins, fussent-ils ses meilleurs amis. Dès les origines et à différentes époques, les seigneurs de Monaco ont conclu des traités avec les républiques de Gênes et de Pise, le royaume de Naples ou l’Espagne de Charles Quint, qui reconnaissaient tous la souveraineté des Grimaldi sur leur Rocher. C’est d’ailleurs pour affermir cette souveraineté aux yeux des puissances de leur temps que les seigneurs du lieu sont devenus des princes, promouvant ainsi leur domaine en principauté. C’est pourquoi aussi la souveraineté de Monaco est d’abord, chronologiquement et ontologiquement, celle de la Couronne et non celle du peuple. Si bien que la France, tant monarchique que républicaine, placera toujours ses rapports avec Monaco sous l’égide de la diplomatie et nullement de la vassalité. Le célèbre traité de Péronne de 1641, conclu entre le prince Honoré II et le roi Louis XIII, fut un accord de défense et non d’allégeance, passé à la demande du souverain monégasque et à ses conditions, pour précisément garantir l’indépendance et l’intégrité de son territoire contre d’éventuelles menaces extérieures face auxquelles sa petite milice locale n’aurait pas pu résister longtemps. La France y trouvait certes son compte, mais Monaco aussi, comme c’est le propre de tout traité entre deux États quand il n’est pas imposé par l’un à l’autre. En l’espèce, il s’est clairement agi de protection et non de protectorat. Si ce traité fut temporairement violé par la France révolutionnaire lors de l’invasion de 1793, celui de 1861, qui céda à Napoléon III Menton et Roquebrune à titre onéreux, restaura la Couronne princière dans la plénitude de sa souveraineté, ainsi qu’il fut signifié aux chancelleries étrangères de l’époque. Comme avec l’union douanière qui suivit en 1865, il n’y eut donc ni annexion ni inféodation mais tout simplement accord de voisinage et de coopération entre deux États limitrophes, nonobstant leur différence de superficie. Et même le traité de 1918, si critiqué, n’envisageait un « protectorat » français qu’en cas de déshérence de la Couronne (en fait, pour empêcher un prince allemand d’y occuper le trône par voie de cousinage). Depuis, les relations franco-monégasques ont été mises à jour par le traité de 2002 et une convention de 2005, qui se situent désormais dans un esprit totalement égalitaire au nom de leurs « rapports d’amitié et de coopération » imposés par leur « communauté de destin ». Il n’y a plus, depuis lors, de hautes charges monégasques réservées aux citoyens français. Fondés sur « les principes du droit international et de la Charte des Nations Unies » qui postulent l’égalité entre les États et l’autodétermination des peuples quelle que soit leur taille, ces nouveaux accords bilatéraux ont fait disparaître les dernières marques d’emprise institutionnelle de la France et fonctionnent désormais à la satisfaction des deux parties sur un mode de réciprocité et dans le respect de la souveraineté et de l’indépendance de chacun.

L’affaire de corruption qui a éclaté en 2017 autour du milliardaire russe Dmitri Rybolovlev, propriétaire du club de football monégasque, et dans laquelle sont mis en cause l’ancien ministre de l’Intérieur, l’ancien directeur des services judiciaires et trois hauts dirigeants policiers, ne bouscule-t-elle pas les fondements de son système institutionnel ?

Il n’y a pas lieu de se prononcer ici sur le fond d’un dossier dont seuls les magistrats ont une connaissance complète, encore moins sur les personnes, pour qui prévaut la présomption d’innocence jusqu’à épuisement des voies de recours, ainsi qu’il sied dans les États de droit dont Monaco fait incontestablement partie à titre de membre du Conseil de l’Europe. Néanmoins, sur le plan institutionnel, on peut affirmer que cette affaire démontre, au contraire, la solidité et la fiabilité des fondements du système monégasque : indépendance de la justice, égalité de tous devant la loi, respect du droit, lutte contre la corruption. À cet égard, il faut souligner une originalité propre à Monaco où le gouvernement n’a aucune autorité ni compétence sur l’administration de la Justice, qui constitue un service entièrement autonome. En l’espèce citée, rien n’a donc été bousculé, d’autant que le prince Albert II s’est montré le garant scrupuleux de la Constitution et du fonctionnement régulier des pouvoirs publics qui ont suivi leur cours normal, sans aucune interférence supérieure. Pourrait-on en dire autant partout ailleurs en Europe dans un cas similaire ?

Propos recueillis par Nathalie Vergeron, le 2 avril 2019.

Légende de la photo ci-dessus : Le prince Albert II de Monaco à la Conférence des Nations Unies sur le changement climatique – COP21 – à Paris, le 30 novembre 2015. Albert est devenu le quatorzième prince souverain de la Principauté, le 6 avril 2005. Particulièrement actif depuis le début de son règne sur la scène internationale, il a fait de la défense de l’environnement l’un de ses principaux chevaux de bataille. (© Frederic Legrand – COMEO/Shutterstock)

Article paru dans la revue Diplomatie n°98, « Monarchies d’Europe : Forces ou faiblesses des démocraties ? », mars-avril 2020.


Joël-Benoît d’Onorio, Monaco, monarchie et démocratie, Aix-en-Provence, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2016 (2e éd.).

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