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La Grèce et l’Union : d’une adhésion hâtive à la « rente européenne »

Alexis Tsipras prononce un discours lors du Conseil européen des 22 et 23 juin 2017 à Bruxelles. Une semaine auparavant, lors d’une réunion de l’Eurogroupe, la Grèce avait trouvé un compromis avec ses partenaires de la zone euro, obtenant une aide supplémentaire de 8,5 milliards d’euros lui permettant notamment de rembourser ses échéances échues en juillet. Cet accord, qui devrait éviter le spectre d’un « Grexit » en pleine campagne électorale allemande, ne résout en rien le problème de la dette grecque. Il ne fait que le repousser, puisque ses partenaires européens n’étudieront son allégement qu’en mai 2018. (© Conseil européen)

Si les plans d’austérité européens sont aujourd’hui dénoncés par les Grecs comme la source de tous leurs maux, la crise s’est enracinée bien avant, dans l’irresponsabilité conjointe des décideurs politiques grecs et européens qui n’ont pas vu (ou pas voulu voir) les adaptations nécessaires à l’entrée du pays dans l’Union et dans l’euro.

Le 15 juin 2017, l’Eurogroupe a accepté un nouveau prêt à la Grèce dans le cadre du troisième plan d’aide internationale agréé en août 2015, contre un nouveau plan d’austérité, le dixième depuis le début de la crise financière que connaît le pays. Réduction des retraites après hausse des impôts, les plans se succèdent depuis huit ans. Et pourtant, tel Sisyphe, la Grèce peine à réduire sa dette publique qui atteint plus de 320 milliards d’euros, soit près de 180 % de son PIB, alors que l’Irlande, le Portugal et l’Espagne sont sortis de cette spirale infernale.

Au lendemain de l’accord du 13 juillet 2015 par lequel la Troïka et le gouvernement d’Alexis Tsipras ont ignoré le rejet de nouvelles mesures d’austérité par le peuple grec lors du référendum du 5 juillet, d’aucuns ont parlé de « trahison du projet européen ». Si trahison il y a eu, c’est ailleurs et bien en amont qu’il convient de la chercher. Qui tenait le « poignard dans le dos de l’Europe », expression par laquelle Georges Prévélakis qualifie la crise grecque (1) ? Il nous semble que trois coups ont été portés : lors de l’adhésion de la Grèce, avec les fonds structurels de l’Union européenne (UE) et lors de l’intégration de la drachme dans l’euro.

L’adhésion sans transition d’une société balkanique

Le 12 juin 1975, peu après la fin de la dictature des Colonels (1967-1974), le gouvernement grec déposait une demande d’adhésion du pays à la Communauté économique européenne (CEE). Conformément au Traité CEE, le Conseil demandait l’avis de la Commission européenne.

Dans son Avis du 29 janvier 1976, la Commission recommandait « qu’une réponse clairement affirmative soit donnée et que les négociations pour l’adhésion soient ouvertes ». Mais elle exposait les lourds handicaps de la Grèce pour devenir État membre et « les changements structurels d’une ampleur considérable », qui étaient d’autant plus nécessaires que l’Accord d’association de 1961 avec la CEE, incluant une union douanière, avait été gelé durant la dictature. De sorte que le pays était mal préparé au choc de l’ouverture économique et à la concurrence que son adhésion entraînerait.

En conséquence, elle estimait qu’il était souhaitable « d’envisager une certaine période de temps avant que les obligations de l’adhésion, même assorties de dispositions transitoires, ne soient assumées par ce pays ». Ce serait donc une période de préadhésion, durant laquelle un « programme économique substantiel » serait mis en œuvre. La prudence de la Commission était partagée au Conseil. Pourtant, la recommandation d’une préadhésion fut rejetée, car « on ne laisse pas Platon attendre » comme le déclarait alors le président français, Valéry Giscard d’Estaing !

Une transition de cinq ans fut bien acceptée, mais uniquement pour remplir les dernières obligations de l’union douanière de 1961. L’Allemagne et la France avaient emporté la décision pour ancrer la démocratie après la dictature et pour des raisons à la fois économiques et géopolitiques dans cette région troublée. Les négociations d’adhésion, de juillet 1976 à mai 1979, s’achevèrent par la signature du traité le 28 mai et la Grèce devint membre de la CEE le 1er janvier 1981.

Dans l’histoire des élargissements successifs de l’UE, la Grèce est le seul pays candidat pour lequel l’avis de la Commission n’a pas été suivi par le Conseil. Funeste erreur pour le peuple grec, auquel on a ainsi fait croire qu’il deviendrait État membre de plein droit sans effort et sans réformes, confortant par là même les pratiques politiques, créant de très grands risques économiques et mettant en péril, à terme, l’application uniforme de l’acquis communautaire. Cette adhésion directe, sans préparation ni précautions, portait en germe tous les vices qui allaient apparaître trente ans plus tard.

Car c’était un pays balkanique, qui souffrait des mêmes maux que ceux que l’UE allait exposer trois décennies plus tard au sujet de ses voisins des Balkans occidentaux (2) : une administration surdimensionnée et inefficace, un clientélisme politique ancré dans les traditions et accentué par une polarisation politique extrême, un budget dispendieux sans rentrées fiscales d’équilibre et une règle de droit flexible. La Grèce des années 1970 présentait aussi certaines caractéristiques des sociétés postottomanes des Balkans. Les liens politiques et familiaux primaient sur le contrat, la notion de conflit d’intérêts était étrangère, les titres de propriété étaient rares et le cadastre absent. L’agriculture n’était relativement prospère que dans le cadre du marché national, encore protégé. Et les marchés publics obéissaient plus aux relations politiques qu’aux règles de la concurrence, mettant à mal les dépenses publiques nationales et locales.

Il eût assurément fallu une longue période de préadhésion, à l’instar de celle que les pays d’Europe centrale allaient connaître entre leur signature des Accords d’association en 1991-1993 et leur adhésion le 1er mai 2004. Les « critères économiques » établis à leur intention par le Conseil européen de Copenhague en 1993 (3), combinés à la mise en œuvre des accords pendant plus de dix ans, ont assuré la restructuration des économies et évité les chocs de l’adhésion. D’autant plus qu’un critère complémentaire essentiel pour une bonne gouvernance économique est venu s’ajouter en 1995 : chaque candidat devait se doter des moyens et mécanismes pour garantir une « mise en œuvre de l’acquis communautaire de façon efficace et effective ».

Ces conditions et critères ont été encore renforcés et surtout explicités avec les pays candidats des Balkans occidentaux en 2004, lors de l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Croatie et plus encore en 2011 avec le Monténégro, puis avec la Serbie. C’est en effet en 2011 que l’Union a fait obligation aux pays en négociation d’adopter des plans d’action détaillés sur l’indépendance de la justice, la lutte contre la corruption, la réforme de l’administration publique et la gouvernance économique et de produire des résultats sur le terrain, avec le soutien des fonds de préadhésion de l’Union.

Avec la Grèce, rien de tout cela. Le Conseil a raisonné en termes purement politiques et géostratégiques, sans prendre la mesure du fossé entre, d’une part, pratiques, traditions et état réel du pays et, d’autre part, obligations découlant de son adhésion. Andréas Papandréou, candidat aux élections parlementaires de 1981, avait bien dénoncé la sous-estimation des problèmes économiques durant la campagne électorale. Mais, devenu Premier ministre après la victoire du PASOK le 18 octobre, il a aussitôt engagé une relance économique par des mesures sociales coûteuses.

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