Parler aux talibans : un processus de paix en Afghanistan ?

Depuis juillet 2018, le dialogue régulier entre diplomates américains et émissaires talibans a ouvert une nouvelle phase dans la difficile recherche d’une sortie de crise en Afghanistan. S’il est trop tôt pour juger des résultats de la négociation engagée (1), on peut replacer ces rencontres dans leur double contexte, celui des évolutions internes à l’Afghanistan et celui du jeu des puissances régionales et internationales mêlées au conflit, alors que l’élection présidentielle est prévue en septembre 2019.

Toutes ces puissances assurent depuis des années que le processus de paix doit être « dans les mains des Afghans et piloté par eux ». La réalité est autre : le gouvernement afghan n’a été présent ni lors des négociations entre Américains et talibans au Qatar, ni lors des réunions organisées par Moscou avec les émissaires talibans. L’incertitude est d’autant plus grande que la classe politique est divisée sur le calendrier de la prochaine présidentielle, initialement prévue en avril 2019 et décalée à juillet, puis septembre, et sur l’hypothèse d’un gouvernement intérimaire préparant l’avenir.

Le contexte politico-stratégique : l’impasse guerrière

L’Afghanistan est confronté depuis quarante ans à une crise aux facettes successives : entrée des troupes soviétiques en 1979 pour sauver un régime communiste divisé ; dix ans de lutte menée contre l’Armée rouge par les moudjahidines avec soutiens américain, saoudien et pakistanais ; guerre civile entre milices des chefs de guerre après la victoire des moudjahidines (1992-1996) ; entrée en lice des talibans, qui fondent en 1996 l’Émirat islamique d’Afghanistan après la prise de Kaboul ; intervention américaine, appuyée par l’OTAN, après les attentats du 11 septembre 2001. La chute des talibans laisse place à un régime intérimaire dirigé par Hamid Karzaï qui, par deux fois (2004, 2009), est élu président. Pour aider le fragile État à se reconstruire, une politique internationale de grande ampleur se met en place, sous l’égide de l’ONU, tandis qu’une Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) cherche à rétablir l’ordre tout en pourchassant Al-Qaïda, alors que les forces de sécurité afghanes (armée et police nationale) se reconstituent.

À compter de 2004-2007, les talibans reprennent vigueur : leurs chefs sont au Pakistan, mais attaques et attentats se multiplient sur le sol afghan. Le président Barack Obama (2009-2017) se résout au sursaut militaire : en 2011, la FIAS compte 132 000 hommes, dont 90 000 Américains. Ce contingent s’amoindrira vite, et le mandat de la FIAS se terminera en décembre 2014, laissant place à la mission « Resolute Support », soit environ 17 000 hommes veillant surtout à la formation des forces afghanes de sécurité, en première ligne désormais contre les talibans, et payant un lourd tribut avec 6 700 tués en 2016, soit trois fois plus en un an que le total des pertes américaines de 2001 à 2018. Les pertes civiles augmentent aussi : 3 800 morts en 2018 et près de 7 200 blessés, 63 % étant attribués aux insurgés et 24 % aux forces gouvernementales ou étrangères, qui ont intensifié les bombardements. L’ONU recense ainsi 32 114 civils tués et 59 561 blessés entre 2009 et 2018.

Après le retrait de la FIAS, qui suit de peu l’installation difficile à Kaboul d’un gouvernement d’« union nationale » que préside Ashraf Ghani depuis 2014 – son rival à la présidentielle, Abdullah Abdullah, devenant « chef de l’exécutif » –, la situation sécuritaire se dégrade, et les talibans gagnent du terrain, dans l’ouest comme dans le nord du pays, bien au-delà de leur traditionnel bastion pachtoune du sud et de l’est. Début 2018, un rapport officiel américain estime que 65 % de la population vit dans des districts « sous le contrôle ou l’influence » du gouvernement afghan, 12 % « sous le contrôle ou l’influence » des talibans, et 23 % dans des « territoires contestés ». Une autre lecture des chiffres « sous influence » suggère que les talibans sont actifs dans 60 % des districts.

Dès 2017, le commandement américain en Afghanistan concède que « la guerre est toujours dans une impasse ». Les talibans ne peuvent tenir les grandes villes qu’ils prennent (Koundouz en 2015) ou tentent de prendre (Ghazni en 2018), mais les forces de l’OTAN et afghanes n’arrivent à s’imposer ni avant ni après l’annonce par le président Donald Trump (depuis 2017) de la « Stratégie pour l’Afghanistan et l’Asie du Sud » en août 2017, puis l’ajout de quelques milliers de soldats américains. Il ne s’agit plus dès lors de chercher à vaincre les talibans, mais d’exercer sur eux une pression suffisante pour les pousser à négocier.

Une longue histoire d’échecs ?

L’histoire des dialogues avec les talibans n’est pas nouvelle, mais jusqu’à 2018 aucune initiative n’avait pu durer. En 2009, Hamid Karzaï, réélu, avait tendu la main aux « frères talibans » et établi en 2010 un Haut Conseil pour la paix, tandis que la communauté internationale lançait le Processus d’Istanbul, forum de dialogue sur l’Afghanistan. À compter de 2012, des émissaires talibans voyagent à l’étranger : Japon, Qatar, France, Chine, Russie, Iran, entre autres. Mais l’ouverture en 2013 d’un bureau de représentation à Doha (Qatar), appuyée par Washington, se heurte à l’opposition de Hamid Karzaï, furieux de voir les talibans en faire une ambassade de l’Émirat islamique. Le bureau restera toutefois sur place. En 2015, une réunion se tient enfin au Pakistan, entre émissaires talibans et membres du Haut Conseil pour la paix. Ses promesses tournent court quand on apprend que le mollah Omar, supposé avoir entériné l’initiative, est en fait mort depuis 2013. Fin 2017, les talibans publient un communiqué rappelant toutes ces initiatives avortées, et en rejettent la faute sur « les envahisseurs américains et leurs alliés », au premier rang desquels l’administration de Kaboul, « marionnette de Washington ».

L’année 2018 commence par une vague d’attentats sanglants à Kaboul. Parmi les responsables, les talibans, mais aussi la filiale de l’organisation de l’État islamique (EI ou Daech), présente depuis 2015 en Afghanistan, une force d’ampleur mesurée, mais meurtrière, constituée surtout d’ex-talibans pakistanais, de factions ouzbèkes et de quelques transfuges des talibans afghans, alors que ceux-ci combattent Daech. La crainte de voir cette dernière se renforcer après la défaite du « califat » en Irak et en Syrie change pour partie la donne afghane. Pour les Russes, les Iraniens, les Américains et les Chinois, l’islamo-nationalisme des talibans est bien plus acceptable que le djihad transnational de l’EI.

Le 14 février 2018, les talibans envoient une « Lettre au peuple américain » pour dénoncer le bellicisme de leur gouvernement et affirmer la légitimité « religieuse et nationale » de leur résistance, et concluent que leur « préférence est de résoudre la question afghane par un dialogue pacifique ». Ils demandent la fin de l’occupation étrangère, et précisent : « Nous n’autoriserons personne à utiliser le territoire afghan contre un autre pays » – en référence voilée à ce qui avait déclenché l’intervention internationale en 2001.

Le 28 février, Ashraf Ghani formule une « proposition de paix » aux talibans, incluant entre autres leur reconnaissance comme parti politique, la libération de leurs prisonniers et la levée des sanctions internationales contre eux, sous réserve que les droits des citoyens, femmes incluses, soient respectés, et que la Constitution soit reconnue, quitte à être amendée. Les talibans ne répondent pas à cette offre, mais ils accepteront en juin, pour la première fois, un cessez-le-feu de trois jours lors des fêtes de l’Aïd el-Fitr. En dépit de scènes de fraternisation inattendues, ils rejetteront sa prolongation, comme ils rejetteront, en août, une deuxième proposition d’un cessez-le-feu de trois mois. À cette date, le dialogue est engagé entre talibans et émissaires américains. Une nouvelle phase commence.

Le dialogue entre États-Unis et talibans

Les contacts entre émissaires américains et talibans ne sont pas nouveaux, mais ils ont pris un tour différent quand Alice Wells, du Département d’État, a ouvert le dialogue avec le bureau des talibans à Doha après que la Maison Blanche eut changé de ligne, donnant le feu vert pour des contacts directs, alors que Washington demandait jusque-là aux talibans de discuter avec Kaboul. Le 21 septembre 2018, Zalmay ­Khalilzad, diplomate américain d’origine afghane, est nommé « représentant spécial pour la réconciliation en Afghanistan ». En octobre, il entame une première tournée combinant un dialogue avec les talibans à Doha et des entretiens avec les dirigeants afghans, pakistanais, qataris, émiratis, et saoudiens. Une deuxième séquence, puis une troisième se tiennent en novembre 2018 au Qatar et en décembre aux Émirats arabes unis, où les talibans refusent une fois encore de rencontrer la délégation de Kaboul pourtant sur place. Des représentants pakistanais, saoudiens et émiratis participent cependant à la réunion d’Abou Dhabi.

La quatrième rencontre, en janvier 2019 à Doha, semble faire avancer les choses, sans qu’on sache si l’annonce soudaine faite fin décembre par Donald Trump de vouloir retirer 7 000 hommes d’Afghanistan (la moitié des 14 000 incluant les forces intégrées à l’OTAN et les forces spéciales, sous commandement unique américain) y a joué un rôle positif ou a au contraire renforcé les positions des talibans. Au terme de six jours de négociations, Zalmay Khalilzad déclare qu’une « esquisse de cadre » a été définie. Mais il ajoute en bon diplomate que « rien n’est agréé tant que tout n’est pas agréé ». Les talibans se félicitent de leur côté des « progrès » accomplis, mais préviennent : tant que la question du retrait des forces étrangères ne sera pas réglée, les avancées sur les autres questions seront impossibles. Ils réitèrent leur engagement sur une question décisive : ils veilleront à ce que l’Afghanistan ne soit pas « une plate-forme pour les individus ou les groupes terroristes internationaux ».

En parallèle avec les rencontres américaines, la Russie en organise, sous un autre format, deux autres à Moscou, auxquelles participent une délégation du bureau du Qatar des talibans, dirigée par Sher Mohammad Abbas Stanikzaï, et des représentants d’une dizaine de pays. Kaboul boycotte la rencontre du 8 novembre 2018, où sont toutefois présents des membres du Haut Conseil pour la paix. Sher Mohammad Abbas Stanikzaï affiche une position dure sur la Constitution afghane, alors même que les talibans avaient multiplié les messages rassurants pour affirmer que les excès du passé, lorsqu’ils étaient au pouvoir, ne seraient pas renouvelés. La seconde rencontre de Moscou, début février 2019, est amèrement commentée par Ashraf Ghani, car ont été invités, outre les talibans, nombre de ses opposants politiques, certains étant candidats à l’élection présidentielle : pour lui, ces rencontres sont inutiles, car aucun délégué afghan ne dispose d’un pouvoir exécutif, même si ces délégués affirment aux talibans qu’on ne saurait remettre en cause les acquis des années Karzaï et Ghani, en particulier sur le statut des femmes. Courtisés par les Russes comme par les Américains, les talibans, jadis définis comme « terroristes », disposent désormais d’une légitimité internationale, même si les combats et les attentats se poursuivent sur le terrain.

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