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Asile, immigration, naturalisation en Turquie : entre préférence ethnique et politique discrétionnaire

Selon les Nations unies, la Turquie est, avec 3,5 millions de réfugiés en décembre 2017, le pays du monde accueillant le plus grand nombre de personnes ayant fui leur pays. C’est la venue massive de Syriens échappant à la guerre qui a propulsé la République, dès 2014, à cette première place peu convoitée. Cependant, l’usage du terme « réfugié » prête à confusion. En effet, aucun des 3,4 millions de Syriens enregistrés auprès des autorités n’est couvert par le statut prévu par la Convention de Genève de 1951. Le sujet est au cœur de l’identité de l’État-nation turc.

La Turquie a ratifié la Convention de 1951 en maintenant une clause géographique réservant son application aux seules personnes fuyant des « événements survenus en Europe ». Ankara a reconduit cette limite dans la Loi sur les étrangers et la protection internationale, votée par la Grande Assemblée nationale le 4 avril 2013 (article 61). Les réfugiés ne peuvent donc pas se prévaloir de la protection internationale, et tous sont admis à résidence sous le statut de protection temporaire (article 91). Ce statut ne fait aucune mention du terme de réfugié. La désignation des Syriens comme « invités » (misafir) ou « demandeurs d’asile » (siginmaci) dans les déclarations ou documents officiels démontre toute l’ambiguïté de leur situation. Leur recensement comme réfugiés par l’ONU valide cette dernière plus qu’elle ne la dissipe. Pourquoi la Turquie occupe-t-elle la première place dans l’accueil des réfugiés si l’immense majorité d’entre eux ne peuvent se revendiquer de ce statut ?

Immigration et asile : une politique étatique d’identité

S’il est assez courant de lire que la Turquie a une longue tradition historique d’asile, ayant accueilli 1,6 million de réfugiés entre 1923 et 1996, majoritairement en provenance des Balkans, celle-ci est en fait le résultat d’une politique étatique de peuplement ethnique. La Loi sur le peuplement de 1934 entérinait une pratique ayant déjà cours et la poussait à son extrême. Elle a servi de cadre idéologique et législatif à la politique d’immigration et d’asile jusqu’à son abrogation récente avec la loi de 2013. Cette norme visait explicitement à modifier le peuplement ethnique et religieux sur le territoire turc au détriment des minorités nationales non turcophones et non sunnites (dans la Turquie postottomane, elles étaient principalement kurdes et/ou alévies), en favorisant l’installation d’immigrés d’« origine et de culture turques ». Jusqu’à sa refonte en 2006, la Loi sur le peuplement distinguait deux types de réfugiés : ceux d’origine turque (muhacir), acceptés comme « immigrés » (göçmen), et les demandeurs d’asile (mülteci) qui n’étaient pas d’origine turque. Historiquement, cette conception de l’immigration comme une politique d’asile s’ancre dans la perte des territoires sous contrôle ottoman, déclenchant des vagues successives d’immigration vers l’Anatolie, qui perdurèrent après la fondation de la République en 1923.

Toutefois, la Loi sur le peuplement ne s’apparente pas aux politiques de « retour » de minorités extraterritoriales vers leur patrie « naturelle », pratiquées par exemple par la République fédérale d’Allemagne ou Israël. En effet, il n’y a jamais eu de droit au retour. Savoir quels groupes ethniques sont considérés comme étant d’origine et de culture turques dépend avant tout d’une décision discrétionnaire du gouvernement turc. Dans la pratique, de nombreux groupes musulmans non turcophones ont été admis comme « immigrés/réfugiés », alors que des turcophones (ou turciques) non musulmans ou non sunnites en ont été exclus (1). Cette politique répond plus souvent aux intérêts conjoncturels de la politique étrangère et reste gérée par des lois portant sur des groupes ethniques particuliers.

Politique ethnique d’immigration promue comme une politique d’asile, elle est donc avant tout discrétionnaire. Cela s’illustre notamment dans la gestion de la vague de réfugiés de la minorité turque de Bulgarie, à la veille de l’effondrement du régime communiste. Le 2 juin 1989, la Turquie ouvrit sa frontière avec ce pays pour accueillir la minorité turcophone musulmane fuyant la politique d’assimilation forcée menée par une République populaire moribonde. Lorsqu’Ankara décida de refermer sa frontière le 22 août 1989, ils étaient environ 300 000 à avoir afflué en Turquie après que le gouvernement eut déclaré qu’il leur donnerait la nationalité. Après l’effondrement du régime communiste, une partie retourna en Bulgarie, mais le flot ne s’interrompit pas pour autant, et les réfugiés ne purent obtenir la nationalité turque.

Le cas des musulmans bosniaques, au début des années 1990, révèle lui aussi le caractère autoritaire de la politique d’asile. Fuyant le conflit en ancienne Yougoslavie (1992-1995), ils auraient pu être acceptés sous le statut de réfugiés de la Convention de Genève ou accommodés sous la Loi sur le peuplement. Pourtant, 20 000 Bosniaques furent admis en Turquie avec le statut de « protection temporaire ».

La Turquie ne fut pas une terre d’asile. Si elle a ratifié la Convention de Genève l’obligeant à respecter le principe de non-refoulement, tout en maintenant une limitation géographique à l’Europe, elle n’a jamais accepté que les réfugiés sous protection internationale puissent rester sur son territoire. De fait, les 13 500 personnes acceptées sous ce statut entre 1970 et la fin de la guerre froide furent réinstallées dans un pays tiers. Finalement, seuls les groupes ethniques considérés comme étant d’origine turque, ou assimilés comme tels, purent s’installer et obtenir la nationalité turque.

Les changements dans la politique d’asile

La Révolution islamique de 1979 en Iran fut la première grande cause de vague de réfugiés du Moyen-Orient des années 1980. Cependant, il est considéré que la plupart continuèrent leur route vers l’Europe. En 1988 et 1991, la répression de la minorité kurde d’Irak par Saddam Hussein (1979-2003) entraîna des mouvements de populations : il est estimé que 500 000 réfugiés arrivèrent en Turquie. Elle-même « productrice » de réfugiés kurdes, elle chercha à freiner leur installation sur son sol. Jusque-là, l’Agence des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) était le seul acteur dans la détermination du statut des demandeurs d’asile. En 1994, le gouvernement turc adopta une nouvelle régulation sur l’asile qui lui donna le pouvoir d’intervenir dans cette détermination. Comme pour le cas mentionné des réfugiés européens, leur séjour en Turquie devait être temporaire, dans l’attente d’une possibilité de réinstallation dans un pays tiers (Europe du Nord, Canada, États-Unis, Australie). Cette gestion conjointe entre la Turquie et l’UNHCR des demandes d’asile du Moyen-Orient n’empêcha pas ceux qui étaient déboutés de l’asile de gonfler les rangs, de plus en plus importants, des immigrés sans statut légal en Turquie. De plus, Ankara était pointée du doigt pour sa pratique de refoulement des réfugiés. À la fin des années 1990, elle amenda sa régulation. Cependant, il y avait de plus en plus de pression pour qu’elle adopte les standards internationaux de la politique d’asile, notamment en levant sa limitation géographique.

À propos de l'auteur

Sandrine Bertaux

Sandrine Bertaux

Maître de conférences à l’université du Bosphore (Istanbul), chercheuse associée à l’Institut français d’études anatoliennes (IFEA).

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