La politique étrangère de Donald Trump : beaucoup de bruit pour rien ?

Plus encore que pour ses prédécesseurs, la politique étrangère du quarante-cinquième président des États-Unis reste, à mi-mandat, en cours d’élaboration. Mais derrière les messages simplistes tweetés par Donald Trump pourraient – ou non – se faire jour certains changements de paradigme réels, avec des enjeux qu’on aurait tort de ne pas voir.

Établir un bilan de la politique étrangère d’un président des États-Unis deux ans après sa prise de fonctions est par principe un exercice périlleux, quelles que soient les circonstances de son élection, la personnalité et l’expérience de l’occupant du bureau Ovale, ou encore le contexte international. Les raisons sont multiples : depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, les États-Unis se trouvent à l’épicentre d’un ordre libéral international qui s’est construit par la signature de traités et d’accords, la construction d’alliances et de réseaux et un investissement raisonné et déterminé dans les organisations internationales, qu’il s’agisse des Nations Unies, de l’OTAN ou des instances de régulation du commerce mondial. Quand bien même cet ordre libéral largement orchestré par les États-Unis se révéla fort utile pour la promotion de leurs intérêts stratégiques et commerciaux, il représentait aussi un cadre contraignant dont les présidents pouvaient difficilement s’affranchir, a fortiori en début de mandat. Et si les États-Unis sont parvenus à articuler dans un difficile exercice d’équilibrisme une certaine forme d’exceptionnalisme avec leur statut de centre vital de l’ordre libéral, cela se fit par petits ajustements successifs, permis par un rapport de force toujours à l’avantage de « l’hyperpuissance » ou « la nation indispensable » pour reprendre les deux expressions célèbres d’Hubert Védrine et de Bill Clinton.

Les dernières grandes ruptures de la diplomatie américaine

Même dans les alternances partisanes les plus brutales à la Maison-Blanche (Carter/Reagan en 1981 ; Clinton/Bush en 2001 ; Bush/Obama en 2009), la politique étrangère des États-Unis ne subit généralement que des inflexions mineures dans les deux premières années du mandat. Pour reprendre la belle comparaison de Pierre Hassner, la diplomatie américaine ressemble à un de ces superpétroliers qui sont si longs et lourds qu’il leur faut des heures, voire des jours, pour changer de cap, atteindre leur vitesse de croisière ou préparer l’appontement. Ainsi, deux ans après sa prise de fonctions, les spécialistes de relations internationales décrivaient souvent la politique étrangère de Barack Obama de ce vocable peu aimable de « Bush 3 », malgré le discours du Caire ou les appels répétés au multilatéralisme. Certains par ailleurs attribuent cette inertie à la cohésion et à l’influence d’une « communauté d’experts de politique étrangère » (foreign policy community) qui forgeraient le consensus d’une manière pérenne face à des présidents de passage à la Maison-Blanche pour quatre ou huit ans et dont le mandat électoral (les questions internationales ne figurant que très exceptionnellement dans les élections présidentielles), l’expertise ou la hiérarchie des préoccupations ne les mènent que rarement vers la politique étrangère.

De fait, les grandes inflexions de la politique étrangère des États-Unis se font soit en raison d’événements extérieurs qui bouleversent les fondamentaux géopolitiques, soit dans la deuxième partie d’un mandat présidentiel, lorsque le chef de l’exécutif, qui est aussi chef de l’État et chef des armées, a mis en place une administration fonctionnelle, une coordination efficace entre les acteurs principaux du champ (président, conseiller à la sécurité nationale, secrétaire d’État, secrétaire à la Défense et éventuellement vice-président, Commission des affaires étrangères du Sénat et représentant permanent aux Nations Unies) et posé les principes opératoires de ce que l’on pourra décrire rétrospectivement comme une « doctrine ». Les deux changements de paradigme les plus récents de la diplomatie américaine sont dus pour le premier à la fin de la guerre froide, qui a forcé l’administration Clinton à redéfinir les termes de l’engagement des États-Unis sur la scène internationale, pour le second aux attentats du 11 septembre 2001, dont les conséquences vont structurer l’action extérieure de l’administration de George W. Bush mais aussi de Barack Obama. De même, si l’on peut parler de « doctrine Obama », c’est uniquement à partir d’un triptyque entièrement situé dans le deuxième mandat du 44e président des États-Unis : le refus en 2013 de bombarder la Syrie après une attaque chimique sur les populations civiles par le régime de Bachar el-Assad, l’initialisation de la normalisation des rapports avec Cuba à la fin de l’année 2014 et la signature à Vienne de l’Accord sur le nucléaire iranien en juillet 2015.

Les grilles de lecture brouillées par le style trumpien

Cela posé, on identifiera quatre points de rupture, d’imprévisibilité ou d’instabilité apparents qui rendent difficilement lisible et compréhensible la diplomatie trumpienne. D’abord, il y a cette volonté affichée de passer d’une diplomatie d’influence qui, en s’appuyant sur les réseaux, les alliances et les organisations internationales, préserve sur la longue durée les équilibres géopolitiques et donc les intérêts stratégiques et économiques des États-Unis, à une diplomatie transactionnelle et interpersonnelle (de chef d’État à chef d’État) fondée sur l’idée que les États-Unis auraient été les grands perdants d’un ordre libéral qu’ils avaient construit mais dont ils supporteraient les coûts bien au-delà des bénéfices qu’ils en retireraient. On pourrait aussi parler d’une « monétarisation » de la puissance militaire américaine. Ce discours s’accompagne d’une dénonciation de l’incurie et de la naïveté des prédécesseurs de Donald Trump dans la fonction présidentielle qui, mauvais négociateurs, se seraient tous laissés abuser par les ennemis ou les concurrents des États-Unis sur la scène mondiale. C’est en ce sens que l’éditorialiste du New York Times Thomas Friedman ironisait sur ce qui pourrait être la « doctrine Trump » : « Obama built it, I broke it, you fix it. [Obama l’a construit, je l’ai cassé, tu le répares.] » (1)

Le caractère profondément transactionnel de la diplomatie trumpienne explique aussi l’écart important qui peut exister entre les contenus de deux déclarations sur une même question : Corée du Nord, Vénézuéla, fermeture de la frontière entre le Mexique et les États-Unis, attachement à l’OTAN et à l’article V de la Charte… On ne compte plus les questions de politique étrangère sur lesquelles le président Trump a tenu des propos radicalement contradictoires à quelques jours ou semaines de distance et qui relèvent souvent de la dramatisation – voire de l’hystérisation – d’une situation préalable à une résolution, dans laquelle le Président est présenté comme celui qui a sauvé les États-Unis au bord du gouffre en appliquant une pression ou une menace que lui seul pouvait exercer. Le même écart se retrouve aussi entre les déclarations du Président et celles de son entourage ou de son cabinet : Jim Mattis, lorsqu’il était secrétaire d’État à la Défense, Jim Kelly, l’ancien secrétaire général de la Maison-Blanche, le vice-président Mike Pence, furent très souvent appelés pour corriger, atténuer, rectifier, infléchir ou compléter le discours du chef d’État. Cela contribue à une forme de désacralisation institutionnelle de la parole présidentielle, mais aussi à la profonde instabilité de cette politique ramenée, comme le rappelait récemment Donald Trump lui-même au sujet de l’immigration, à sa seule volonté ou autorité.

Il y a par ailleurs un triple refus : des codes et normes traditionnels de la diplomatie ; de l’expertise et de la complexité qui lui est inhérente ; des principes fondateurs et des valeurs de l’ordre libéral post-Deuxième Guerre mondiale. Cela explique la dénonciation permanente de « l’État profond » ou de ce que les épigones de Donald Trump appellent d’un terme beaucoup plus péjoratif, « le blob », pour faire référence à la communauté des experts en relations internationales dont beaucoup s’étaient déclarés par avance des « Never Trumpers » et qui sont accusés de bloquer ou de retarder par la voie bureaucratique l’action réformatrice de l’Administration. De ce fait, le président Trump ne se sent nullement contraint par les traditions ou les précédents. Il ne faut pas pour autant négliger la réelle résistance, non seulement de cette communauté d’experts, mais aussi de membres de l’entourage direct du Président qui, de manière plus ou moins publique, font obstacle à l’implémentation de politiques avec lesquelles ils sont en profond désaccord. On pense ici évidemment à la tribune non signée publiée le 5 septembre 2018 dans le New York Times et intitulée « I Am Part of the Resistance Inside the Trump Administration [Je fais partie de la résistance au sein de l’Administration Trump] » ; mais on peut également évoquer la politique vis-à-vis de la Russie dans laquelle les professions de foi sur le respect et l’admiration que porte le président à Vladimir Poutine, sa volonté affichée de réintégrer la Russie dans un G7 redevenu G8, ou encore ses dénégations répétées sur l’interférence russe dans l’élection de 2016 sont à l’opposé d’une politique de sanctions économiques et d’isolement de la Russie que la plupart des experts trouvent plus efficace et dure que celle de son prédécesseur.

Il faut enfin mentionner un changement dans le prisme de la prise de décision : en matière de politique étrangère, aucun acte majeur de l’administration Trump ne peut véritablement être compris sans que l’on en analyse les conséquences en matière électorale. Quand bien même les préoccupations électorales ont pu, à certains moments précis de l’histoire de la diplomatie américaine, figurer parmi les critères de décision, il est difficile de trouver une présidence qui utilisa aussi systématiquement ce facteur. On pense évidemment ici à la politique vis-à-vis de l’État d’Israël, à la fois dans le calendrier et le contenu des annonces présidentielles. Il en va de même de la relation avec le Mexique, qu’il s’agisse de l’immigration ou de la renégociation de l’ALENA, un sujet qui a d’importantes ramifications électorales domestiques.

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