Après le pivot vers l’Asie, l’administration Trump réussira-t-elle là où Obama a échoué ? Après l’ambition « d’un nouveau siècle Pacifique américain », que propose exactement l’administration Trump pour supplanter « le rêve chinois » du président Xi jusqu’en Océanie ?
En juin dernier, le secrétaire à la Défense américain Patrick Shanahan rappelait avec force, lors de la traditionnelle assemblée sur les questions de sécurité en Asie (le Shangri-La Dialogue de Singapour) que l’Indo-Pacifique constituait pour les États-Unis leur « théâtre stratégique prioritaire ». Il s’agissait pour le responsable du Pentagone de promouvoir et de préciser la stratégie américaine pour l’Indo-Pacifique présentée dans un rapport officiel, l’IPSR (Indo-Pacific Strategy Report), rendu public au 1er juin 2019 (1). Et ce, juste un an après que son prédécesseur James Mattis eut annoncé symboliquement la transformation du commandement militaire américain pour le Pacifique, le USPACOM, en USINDOPACOM, laissant supposé un élargissement de sa zone de responsabilité en Océanie, de la côte ouest des États-Unis à la rive occidentale de l’Inde (« de Hollywood à Bollywood »).
L’hégémonie américaine en question en Indo-Pacifique
Les États-Unis se définissent en effet avant tout comme une puissance du Pacifique ; l’appétence américaine pour l’Asie-Pacifique date de sa construction en tant que puissance maritime et commerciale au XIXe siècle. Aujourd’hui, le volume d’échanges annuel entre les États-Unis et les pays de la zone Indo-Pacifique représente 2300 milliards de dollars, et 1300 milliards d’investissements directs à l’étranger américains, soit plus que l’agrégat de ceux de la Chine, du Japon et de la Corée du Sud.
Si l’administration Trump insiste particulièrement sur le renouveau de sa stratégie en Asie, en réactualisant l’usage du concept maritime d’Indo-Pacifique, c’est avant tout dans le cadre de la compétition de puissance à laquelle les États-Unis se livrent avec la Chine, qui est une priorité claire de leur stratégie de sécurité nationale depuis 2017. La nomination de l’amiral Harry Harris, ancien commandant de l’USPACOM, faucon notoire, adepte d’une ligne dure envers Pékin, comme ambassadeur des États-Unis d’abord en Australie, puis en Corée du Sud, a rapidement donné le ton de la ligne diplomatique américaine dans la région. Pourtant, la compétition annoncée ne se mesure pas seulement à l’aune de la force ou de la projection de puissance militaire, elle nécessite aussi un réinvestissement de Washington dans les outils et les stratégies diplomatiques et économiques en Asie et en Océanie. Le discours idoine du vice-président Mike Pence à l’Hudson Institute, à l’automne 2018, avait clairement posé que le renouvellement du positionnement stratégique américain en Asie serait une priorité majeure jusqu’en 2020. Il s’agit d’une volonté politique consensuelle remarquable, l’ensemble des acteurs de la politique étrangère reconnaissent que le « pivot » de l’administration Obama a été inefficace. Le but de cette stratégie inspirée de la guerre froide serait d’endiguer l’influence chinoise non seulement dans l’océan Pacifique mais aussi dans l’océan Indien, en adoptant une « stratégie multi-dimensionnelle » pour « un Indo-Pacifique libre et ouvert », mobilisant aussi bien les outils du hard que du soft power (militaires et économiques) (2).
Cette apparente évolution de la posture américaine a soulevé une série de questionnements chez les alliés. Quels moyens sont donnés à cette nouvelle stratégie d’endiguement ? Quelles capacités militaires supplémentaires éventuelles ? Ou est-ce obsolète ? N’est-ce pas la stratégie américaine en Asie qui est « obsolète finalement », celle du seul parapluie militaire qui aurait négligé l’aide économique notamment en Asie centrale et en Océanie ?
Renforcer l’endiguement de la puissance militaire chinoise
La plus grande crainte des alliés de la région est justement liée au désengagement américain et à l’ascension chinoise. Cette annonce de ré-investissement stratégique a pu paraître contradictoire avec les éléments de doctrine nationalistes portés par l’America First de Donald Trump ; de même que prôner « des opérations de liberté de navigation » (Freedom of Navigation Operations, FONOPS) dans le respect des règles du droit international, sur fond de guerre commerciale. Pourtant, sur le temps long, il s’inscrit dans un mouvement de balancier cyclique, entre « porte ouverte » et « porte fermée », qui caractérise la relation États-Unis-Chine. Cette ambiguïté stratégique récurrente des États-Unis vis-à-vis de la Chine est liée à l’interdépendance économique entre les deux États (au poids de la dette américaine vis-à-vis de la Chine) mais aussi aux représentations parfois « chimériques » que les Américains se font de la puissance asiatique. Si bien que la Chine a tour à tour été perçue par Washington, de Nixon à Obama, comme un « partenaire » ou un « compétiteur stratégique ». Paul Kennedy, auteur prophétique du déclin américain, soulignait déjà en 2011, dans « An America Adrift » (3), que « les perceptions américaines de la Chine oscillent entre un enthousiasme aveugle et des appels au renforcement immédiat de la marine ».
Les perceptions américaines de la menace chinoise ont évolué d’Obama à Trump, d’une menace régionale à une menace globale. Ces perceptions s’inscrivent dans un mouvement de China Bashing (inquiétudes au Congrès et dans la presse américaine sur l’influence culturelle chinoise qui ont resurgi avec force depuis 2016). Cette évolution des perceptions de la menace chinoise s’est rapidement formalisée dans les documents stratégiques américains : « La Chine cherche à écarter les États-Unis de la zone indo-pacifique, à étendre l’influence de son modèle économique étatisé et à remodeler l’ordre de la région en sa faveur ». Les défis qu’elle pose sont présentés comme « la menace la plus grave à laquelle les États-Unis sont confrontés ».
Pour y faire face, l’administration Trump devait-elle annihiler ou augmenter le pivot d’Obama ? Dans ce cas, comment conjuguer le dédain du Président pour les instances multilatérales et la nécessité de préserver une architecture de sécurité en faveur des États-Unis ? Autrement dit, comment préserver ce qui constitue leur avantage comparatif dans la zone, les alliances et la « stratégie du diamant » ? Les États-Unis auraient en effet besoin d’envisager une stratégie commune, qui imposerait de multiples dilemmes stratégiques aux efforts chinois d’Anti-Access/Area-Denial (A2/AD). Cette nouvelle stratégie reposerait sur une allocation de 60 % des forces navales et aériennes dans la région Pacifique d’ici 2020, avec 6 des 10 porte-avions dans le Pacifique et le passage de 150 à 180 navires dans la région.
Par ailleurs, proclamer que la région indo-pacifique devrait être « libre et ouverte » n’a pas suffi à convaincre les puissances alliées de la région, souvent déstabilisées par l’imprévisibilité du président Trump, qui s’est désengagé, dès sa prise de fonction, du traité trans-Pacifique (TTP). Ce retrait constitue le principal paradoxe de cette stratégie « mutidimensionnelle », qui doit se poursuivre après que le président Trump ait anéanti le pilier du « pivot vers l’Asie ». Si les « adultes » de l’administration Trump (au Pentagone ou au département d’État) se sont montrés en faveur d’un renforcement des alliances autour d’un dialogue de sécurité quadrilatéral, le Quad (États-Unis, Australie, Inde, Japon, voire à cinq avec l’Indonésie), l’Exécutif a semblé vouloir jusqu’alors privilégier les relations bilatérales ou « minilatérales » offrant un levier de négociation plus en faveur des États-Unis.
Aussi plusieurs puissances moyennes de la région s’inquiètent-elles de l’instabilité décisionnelle de Washington pour leurs intérêts à moyen terme et se posent-elles la question de la pérennité de leur alliance avec le géant militaire américain. Pour des raisons différentes mais tout aussi cruciales, militaires ou économiques, elles ne savent pas toujours vers quel géant pivoter, ou bien elles cherchent, comme dans le cas des Australiens et des Japonais, à s’assurer du soutien d’autres alliés comme la France.
Concurrencer les nouvelles routes de la soie chinoises pour limiter la perte d’influence stratégique
Les pays partenaires des États-Unis dans la zone s’interrogent donc aussi sur les moyens donnés au deuxième volet de cette stratégie de Trump pour isoler la Chine, qui a jusqu’alors semblé privilégier l’endiguement à l’engagement. À l’été 2018, le secrétaire d’État américain Mike Pompeo donnait symboliquement corps aux velléités de réengagement économique des États-Unis en se rendant en Malaisie, à Singapour et en Indonésie pour des discussions bilatérales et participer entre autres sommets économiques régionaux à celui de l’ASEAN, dans une région où se montrer constitue la moitié de la bataille. L’ASEAN y était présentée comme jouant un rôle central dans la vision indo-pacifique exposée par les États-Unis, pourtant l’Administration n’a toujours pas clairement défini ce rôle.
Par ailleurs, le cahier des charges établi par les alliés de la région est bien rempli, et les ressources mises en œuvre par l’administration Trump paraissent faibles pour concurrencer le grand dessein chinois. La Chine est devenue grâce à ses prêts (sans conditions) et à ses importations, un partenaire incontournable pour les pays de la zone (elle est le premier partenaire commercial de nombreux États de l’Australie au Chili), dans la sphère d’influence historique des États-Unis. La création en 2014 d’une Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (AIIB) à laquelle adhèrent des alliés des États-Unis, a été interprétée comme une perte d’influence de l’hegemon américain. Mais ce qui inquiète les décideurs à Washington depuis 2015, c’est le projet Made in China 2025 qui vise les industries de haute technologie, la robotique, la voiture autonome, l’intelligence artificielle, l’aérospatial. En clair, la Chine entend dépasser les États-Unis sur leur propre terrain de prédilection. Or, les secteurs concernés ont d’immenses retombées stratégiques, susceptibles de renforcer la posture militaire de la Chine face à l’Amérique.
Pourtant, un an après les annonces du vice-président Pence, les partenaires des États-Unis ne peuvent compter d’avancées significatives ni du côté de l’ASEAN, ni du Quad, pour obtenir une assurance. La seule initiative remarquable sur le plan économique, parmi l’ensemble des annonces recensées dans les documents stratégiques américains, est sans doute le BUILD Act (Better Utilization of Investments Leading to Development), la législation bi-partisane d’octobre 2018. Il représente en effet la plus importante législation dans le domaine de l’aide au développement, visant les petites et moyennes puissances de la zone indo-pacifique. Mais face à la compétition chinoise, les États-Unis n’offrent pas encore de « better deal ». Paradoxe pour les États-Unis, berceau de la théorie du soft power de Joseph Nye, ils se trouveraient débordés par le soft power chinois dans la région. Les initiatives répétées des pays alliés de la zone (Inde, Japon, Australie) pour proposer une alternative aux routes de la soie n’ont trouvé jusqu’alors que peu d’écho auprès des décideurs à Washington. Comme en témoigne la démarche menée par le président indien en 2017, puis par le Premier ministre australien, Malcom Turnbull, qui voulait réinvestir dans les « Routes de la Liberté », et déclarait, juste avant sa première visite à Washington en février 2018, que commerce et sécurité étaient des « thèmes jumeaux ».
En définitive, le ré-engagement économique des États-Unis en Indo-Pacifique est perçu comme bien peu attractif par les puissances alliées de la zone, qui restent dépendantes de la Chine (leur premier partenaire économique). Écartelées entre les deux géants, elles sont contraintes de pratiquer le hedging, une stratégie de couverture des risques militaires ou économiques en fonction des priorités du moment.
Face à cette menace grandissante de la compétition chinoise, la stratégie de Trump en Indo-Pacifique s’inscrit dans la continuité de la politique de défense des États-Unis menée depuis le début du XXIe siècle en Asie Pacifique (sous les administrations Bush puis Obama). Si les tentatives de rééquilibrage des outils employés (hard et soft) ont pu faire croire à l’élaboration d’une stratégie plus large dans la zone, une analyse plus précise des moyens mis en œuvre révèle, sans grande surprise, que c’est avant tout une stratégie de défense « augmentée », adaptée aux défis posés par la Chine en matière d’investissements technologiques qui est aujourd’hui à l’œuvre. Cependant, les derniers développements, marqués par le départ retentissant du conseiller à la Sécurité nationale, John Bolton, pourraient laisser penser que, particulièrement en Indo-Pacifique, l’administration Trump est en train de revoir son approche des questions de sécurité pour soigner son bilan de politique étrangère, dans la perspective de l’échéance électorale de 2020, en privilégiant la diplomatie plutôt que le conflit.
Notes
(1) Department of Defense, « Indo-Pacific Strategy Report : Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region », 1er juin 2019 (https://bit.ly/2LMP7B3).
(2) Mike Pence, « Vice President Mike Pence’s Remarks on the Administration’s Policy Towards China », Hudson Institute, 4 octobre 2018.
(3) The New York Times, 6 septembre 2011 (https://nyti.ms/2kS6zcD).
Légende de la photo en première page : le 5 août 2019, le secrétaire d’État américain Mike Pompeo arrive à Kolonia, en Micronésie, pour une visite historique, puisqu’il s’agissait de la première fois qu’un chef de la diplomatie américaine se rendait dans cet État du Pacifique. Lors de cette visite, où il a également rencontré les dirigeants des Palaos et des îles Marshall, Mike Pompeo a déclaré : « Nous savons que la Chine cherche à s’impliquer et à influencer cette région, mais j’ai confiance dans le fait que la population des îles Marshall, des Palaos et de Micronésie comprenne que les meilleurs partenariats sont avec les pays démocratiques, les États-Unis, l’Australie et le Japon et les autres démocraties du Pacifique. » (© US Department of State)
