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L’énergie, enjeu majeur de souveraineté pour l’Europe ?

Face aux grands compétiteurs internationaux que sont les États-Unis, la Chine, la Russie et d’autres, l’Europe se trouve sans doute face à l’un de ses plus grands défis, dans une ère marquée en outre par la nécessité impérieuse d’agir en faveur du climat.

La souveraineté en tant que concept est, par nature, un problème épineux en Europe. Entre des visions relativement maximalistes — telle que celle de la France, qui voudrait bénéficier d’une capacité d’action allant bien au-delà de la simple autonomie — et des approches plus modérées, comme celle de l’Allemagne, la vision est particulièrement fragmentée entre les États membres. S’agissant du secteur de l’énergie, elle l’est d’autant plus que ce dernier est lui-même à cheval, juridiquement parlant, entre les États membres et l’Union européenne. En effet, l’énergie est une compétence partagée, où les instances communautaires jouent un rôle limité, fondé avant tout sur l’harmonisation, voire l’incitation pour certains enjeux spécifiques comme le développement des énergies renouvelables ou l’efficacité énergétique. Outre cette question centrale du rapport entre États et institutions communautaires, il importe également de considérer qu’une éventuelle souveraineté énergétique européenne ne pourrait être atteinte qu’avec un contrôle relativement ferme sur les ressources, aussi bien que sur la technologie de transformation de ces dernières.

Un continent pratiquement sans ressources

L’un des grands déterminants de la sécurité énergétique demeure, depuis la première révolution industrielle dans la première moitié du XIXe siècle, l’accès aux ressources énergétiques. Dans le cas de l’Europe, si cette même révolution industrielle s’est faite autour d’un matériau facilement accessible sur la quasi-totalité du continent, le charbon, les choses ont depuis profondément évolué. Avec l’irruption du pétrole au cours de la Première Guerre mondiale comme source majeure d’énergie, notamment dans le domaine militaire, la situation change radicalement, ouvrant une course aux hydrocarbures liquides qui ne s’est pas démentie depuis. Si un certain nombre d’États européens ont pu se reposer sur leurs ressources nationales — Royaume-Uni, Pays-Bas et Norvège principalement —, les autres ont dû adopter une vision de la sécurité énergétique fondée sur la sécurité des approvisionnements, avec des orientations stratégiques privilégiant le marché mondial ou la conclusion d’accords préférentiels avec des États pétroliers, pour la plupart nouvellement décolonisés.

Cette situation qui se met en place entre les années 1920 et 1960 induit un enjeui stratégique qui perdure globalement : l’Europe, continent très faiblement doté en gaz et en pétrole, est par essence poussé vers ses voisins, avec en point de mire trois régions principales : la Russie, l’Afrique et le Proche et Moyen-Orient. Se dessine ainsi une géopolitique des ressources avec des orientations géographiques contrastées entre flanc est et flanc sud. D’ailleurs, cette question des approvisionnements en hydrocarbures tend à avoir des répercussions majeures sur les relations stratégiques de manière plus générale, avec un partage qui s’opère approximativement le long d’une ligne Londres-Istanbul. À l’ouest de cette ligne, les États tendent à accorder la priorité aux enjeux méditerranéens et africains, alors que les pays à l’est de la ligne sont plus naturellement préoccupés par les interactions avec la Russie et les pays ex-soviétiques. À ce titre, l’intégration des pays de l’ancien bloc de l’Est au cours des années 2000 a eu tendance à orienter de manière forte la politique d’approvisionnements — et étrangère — européenne vers la Russie, avec en point d’orgue les répercussions au sein de l’Union européenne des « guerres gazières » entre la Russie et l’Ukraine.

Face à cette dépendance, l’Union européenne dispose en théorie d’une capacité politique pour assurer la sécurité des approvisionnements de ses États membres (art. 194 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne). Toutefois, il importe de considérer que l’énergie fait partie des huit compétences qui sont partagées entre les États membres et l’Union, diluant quelque peu la capacité de Bruxelles à peser sur des aspects considérés comme très souverains, à commencer par les approvisionnements. Chaque État a ainsi pu continuer à mettre en œuvre des partenariats particuliers avec des fournisseurs ainsi que créer des infrastructures spécifiques, parfois avec le soutien de l’Union.

Néanmoins, cette question de la dépendance étant posée, il importe de considérer que les États européens ont rapidement misé sur ce qui était — et demeure partiellement — son principal point fort, à savoir l’innovation technologique. Dès les années 1950 — au moment où se négocie le traité Euratom —, un certain nombre d’États, à commencer par la France, font le choix de l’électronucléaire pour assurer leur sécurité énergétique. Cette orientation forte vers l’innovation technologique est confirmée avec le développement des énergies renouvelables dans les années 1990-2000, au Danemark et en Allemagne en particulier.

La course à la technologie, des atouts et des handicaps

Cette course à la technologie au niveau international tend à se faire depuis quelques années au détriment de l’Europe. Alors que, jusqu’aux années 1990, les pays du Nord — Europe comprise — avaient été à la pointe des développements technologiques, sur le nucléaire ou les énergies renouvelables notamment, les années 2000 ont opéré un rééquilibrage de cette course à la technologie en faveur en particulier de la Chine. Pékin a misé dès la fin des années 1990 sur la maturation technologique, notamment pour être en mesure de diminuer les coûts de production des innovations étrangères (panneaux solaires, éoliennes, batteries, etc.) et de s’imposer comme le leader économique sur le marché mondial des technologies énergétiques. Après avoir dominé le marché de l’éolien terrestre et du solaire dans les années 2000, la Chine s’est attaquée au cours des années 2010 à celui des batteries — en particulier pour les transports — avant de se repositionner récemment sur les réseaux connectés d’une part et l’économie de l’hydrogène d’autre part. Si elle ne fait pas souvent figure de pays d’innovation de rupture, c’est bien sa vision des enjeux intégrés le long d’une chaîne de valeur complexe, des ressources naturelles à la commercialisation, ainsi que de la saturation des marchés qui font sa force par rapport aux concurrents européens.
Par ailleurs, les États-Unis, qui avaient été eux-mêmes en retrait, focalisés notamment sur l’exploitation des hydrocarbures non conventionnels depuis la fin de la décennie 2000, opèrent un retour important dans la course à la technologie énergétique avec l’administration Biden. Les annonces faites sur les technologies de stockage d’énergie — hydrogène en particulier — et sur les réacteurs nucléaires modulaires de petite taille (small modular reactors) affirment de nouveau la volonté de Washington de se projeter dans la compétition internationale. Les balbutiements de l’ARPA-E, agence technologique fédérale pour l’énergie créée sur le modèle de la DARPA en 2007, semblent partiellement résolus, avec une volonté nationale de devenir le pays pivot des nouvelles technologies énergétiques, dans la compétition internationale comme dans la lutte contre les changements climatiques.

Face à cette concurrence des deux premières économies mondiales bien décidées à s’affronter pour la domination d’un secteur économique en pleine transformation, les pays européens se trouvent dans une situation comparable à celle du Japon. Certes, l’innovation y est toujours florissante, mais plusieurs handicaps se profilent. D’une part, la limitation des investissements publics dans l’innovation et la croissance des entreprises. Bien que des dispositifs et structures multiples existent, ils sont le plus souvent consacrés à de l’innovation fondamentale ou à de la maturation technologique, rarement à la mise en production sérielle, enjeu majeur pour la réussite dans un tel secteur. Le poids des dettes des États est ici un frein très important à une grande politique d’investissement, au-delà même de ce problème de culture économique. D’autre part, le cloisonnement et la concurrence entre les diverses familles technologiques apparaissent également délétères. Les États-Unis et la Chine — de la même manière que le Royaume-Uni d’ailleurs — ont pris en compte la complémentarité entre les diverses sources d’énergie et familles technologiques, l’exemple le plus important étant à cet égard le rapport entre le nucléaire et les énergies renouvelables. Au contraire, les États européens, même la France, sont le plus souvent dans une dynamique d’opposition entre ces sources, préférant parfois — comme c’est le cas de l’Allemagne — miser sur des hydrocarbures (charbon puis gaz) comme base de la production électrique, plutôt que sur le nucléaire qui n’émet pourtant pas de CO2 en fonctionnement. De leur côté, les tenants de l’électronucléaire ont parfois tendance à rejeter les autres solutions, notamment renouvelables, considérées comme des « gadgets ». Identiquement, les enjeux de la numérisation des réseaux sont également souvent mésestimés, à la fois par les spécialistes du numérique qui y voient un sous-domaine aux contraintes fortes (régulation, sécurité, etc.), mais aussi par les énergéticiens qui sont démunis face aux spécificités techniques induites (protocoles de communication, refonte des systèmes, décentralisation de la gestion, etc.). Cette situation particulière explique notamment la facilité avec laquelle certains acteurs, à commencer par les entreprises publiques chinoises, ont pu pénétrer les secteurs énergétiques européens. Avec des capacités de financement importantes, une vision intégrée des enjeux et des offres déjà numérisées, leurs atouts dans la compétition économique internationale sont majeurs. Face à eux, l’Union européenne tente depuis quelques années de proposer une vision globale de l’énergie de demain.

L’Union européenne, appui ou frein de l’Europe ?

La force de l’Union européenne est également sa principale faiblesse s’agissant d’un domaine comme l’énergie : elle est avant tout un marché libre de consommateurs. Ainsi, depuis le traité de Maastricht, l’Union européenne n’a eu de cesse de mettre en place un paysage réglementaire permettant, au travers de la fin des monopoles nationaux, d’aboutir à une forme d’harmonisation des pratiques du secteur. Le chemin est étroit dans le domaine énergétique, car si le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit que l’Union puisse s’impliquer dans de nombreux dossiers, certains, comme les approvisionnements, lui demeurent le plus souvent déniés par les États membres qui les considèrent comme des cœurs de souveraineté.

Ainsi, l’Union a principalement eu deux actions : la libéralisation des monopoles d’État, dans l’électricité et le gaz, ainsi que la mise en place de grandes orientations avec des objectifs communs, le plus souvent dans une optique de lutte contre les changements climatiques. S’agissant du premier de ces éléments, les directives 96/92 puis 2003/54 et 2003/55 ont modifié en profondeur le paysage entrepreneurial de l’Union, en séparant les activités de transport et de distribution d’électricité et de gaz de la production. Si une telle politique se comprend dans une optique libérale, elle a surtout abouti à la concentration entre les mains de quelques grands groupes (Engie, Enel-Endesa, ENI, Vattenfall, etc.) des activités de la plupart des États membres. À partir de 2013, les choses prennent toutefois une tournure plus inquiétante avec l’arrivée en force des acteurs étatiques chinois (State Grid Corporation of China, China Three Gorges Corp, China Southern Power Grid) qui à leur tour s’implantent profondément dans plusieurs pays (Italie, Portugal, Grèce, etc.). In fine, la libéralisation aboutit à la prise de conscience que les acteurs étatiques extra-européens, non soumis aux règles de Bruxelles, disposent d’atouts très forts par rapport à leurs concurrents, dans un domaine qui est pourtant fondamental pour la sécurité de l’ensemble du continent.

S’agissant du second point, l’Union européenne ne cesse de proposer des objectifs toujours plus ambitieux — en témoigne le Green Deal de la fin 2019, transformé en 2021 en EU Climate Law — alors même qu’une partie des objectifs précédents ne sont pas atteints. Cette fuite en avant au nom du climat crée parfois des zones de friction politico-juridique ; la plus récente concernant la possibilité ou non d’inclure les projets électronucléaires dans les financements « verts », sachant que les projets gaziers, lorsqu’ils remplacent du charbon, sont quant à eux éligibles. La nécessité d’avancer en parallèle sur la diminution des émissions de gaz à effet de serre — sur une base de 1990 —, l’augmentation de la part des énergies renouvelables, l’efficacité énergétique et les interconnexions continentales conduit parfois à des paradoxes. Les contradictions flagrantes de 2020 dans la politique hydrogène de l’Union en sont le parfait révélateur.

À propos de l'auteur

Nicolas Mazzucchi

Docteur en géographie économique, chercheur à l’Institut de recherche stratégique de l’École militaire (IRSEM), chercheur associé à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), Nicolas Mazzucchi est spécialiste des questions énergétiques et des stratégies d’influence entre acteurs étatiques et entreprises dans le cadre de la mondialisation. Ses domaines de compétence incluent également les problématiques d’influence et de guerre informationnelle au travers de l’étude de la cyberstratégie.

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